【周方冶】东南亚国家政治多元化及其对“一带一路”建设的影响
▲图片来自网络
［摘要］近年来，泰国、缅甸、柬埔寨、印尼、马来西亚、菲律宾等东南亚国家的政治多元化日趋明显。面对社会经济发展瓶颈，边缘化或半边缘化的政治力量开始要求更多的话语权，并试图构建更公平合理的发展模式，从而引发相关国家的权力结构调整。对“一带一路”建设而言，这是机遇，有助于在变革中塑造“一带一路”建设的共识；这也是挑战，将会使“一带一路”建设的合作面临严重的不确定性，因此有必要深化民心相通工作，加强政治风险的防范。
［关键词］东南亚国家； 政治多元化； 发展模式； 一带一路； 互利共赢
［作者简介］周方冶，中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员，中国（昆明）南亚东南亚研究院泰国研究所特聘研究员。
本文刊载于《东南亚研究》2017年第4期。
引言
近年来，东南亚国家接连发生令人意外的政治事件。泰国前陆军司令巴育政变夺权，军人集团重返权力核心；缅甸军方大选落败，昂山素季领导的民盟上台执政；柬埔寨洪森政权以微弱优势胜选，险些失去执政地位；印尼平民政治家佐科九年“三级跳”，当选总统；马来西亚国民阵线的大选得票率40年来首次不足半数，巫统执政地位面临挑战；菲律宾政坛黑马杜特尔特高票当选总统，强势打破传统家族集团对国家权力的长期垄断。
尽管上述政治事件并不存在直接的相关性，但在根源上却有着很高的相似度，均为21世纪以来政治多元化的必然结果。那么，对东南亚相关国家而言[1]，政治多元化将引起权力结构的哪些变化？对“一带一路”建设又会产生哪些影响？本文将就此进行探讨和分析。
从政治权力结构的“同心圆”模型来看，泰国、缅甸、柬埔寨、印尼、马来西亚、菲律宾等国的政治多元化发展，直观表现为边缘化或半边缘化的权力集团通过跨圈层流动，跻身制衡圈层甚至核心圈层，从而促使对象国政治权力结构朝着衡平多元形态转变的政治演进过程（见图1）[2]。
图1 政治多元化的权力结构示意图
通常情况下，对象国的政治权力结构调整要经历三个阶段。第一阶段是解构阶段，面对边缘化或半边缘化权力集团的政治攻势，占据核心圈层主导地位的既得利益集团未能有效应对，从而使原有权力结构开始松动甚至瓦解；第二阶段是协调阶段，新旧权力集团围绕核心圈层的“权力—利益”边界展开政治博弈，并在审时度势的基础上达成妥协；第三阶段是重建阶段，各派权力集团通过制度建构，明确划分彼此的“权力—利益”边界，进而形成新的政治权力结构。不过，从政治发展的历史经验来看，政治权力结构调整的三个阶段，从来都不会简单地呈线性发展，而是经常在第二与第三阶段反复拉锯，使得对象国政局面临持续动荡。
从相关国家的政治多元化进程来看，柬埔寨与菲律宾刚迈入第一阶段，马来西亚正从第一阶段转入第二阶段，印尼与缅甸已进入第二阶段，泰国则位于第三阶段，并且经历了第二与第三阶段的多次反复。
一 柬埔寨与菲律宾：边缘社会力量的政治诉求
柬埔寨与菲律宾在政治权力结构上存在明显差异（分别见图2与图3），但对两国政治主导力量而言，却面临相似的结构性压力。其中，最明显的就是在政治上被长期边缘化的城市中下阶层与农民群体，通过选举方式提出日益强烈的改革诉求，从而推动两国政治权力结构朝着衡平多元形态转变。
图2 柬埔寨权力结构的单极多元形态
（一）柬埔寨的政治权力结构
柬埔寨现有的政治权力结构表现为军政家族集团垄断核心圈层的单极多元形态。军政家族集团是在柬埔寨左翼运动中形成并壮大的，其代表人物洪森与韩桑林等都曾是柬埔寨共产党成员。不过，柬共在武装夺取政权并建立民主柬埔寨后，奉行错误路线，推行极左政策，结果引发了柬埔寨社会经济的全面崩溃，并造成柬共的分崩离析和民心尽失[3]。韩桑林等流亡越南后，组建了“柬埔寨民族团结救国阵线”，并在越南入侵柬埔寨后，更名为“柬埔寨人民革命党”，依托越南成立由韩桑林任总统的“柬埔寨人民共和国”，开始恢复在民柬极左运动中被破坏的政治、社会与经济秩序。
20 世纪 80 年代末，随着越南驻军撤离柬埔寨，从左翼社会主义力量蜕变形成的军政家族集团进一步加强了对柬埔寨国家权力的有效掌控，并于1991年正式决定将“柬埔寨人民革命党”更名为“柬埔寨人民党”，并宣布不再将马克思主义作为唯一的指导思想，公开主张政治多元化，从而彻底摒弃了原有的左翼社会主义立场。
依托军队武力与人民党的选举工具，军政家族集团长期把持着柬埔寨军政大权。从1993年举行首次众议院选举开始，洪森领导的人民党就始终保持执政党地位，并曾在2008年众议院选举后拥有“一党独大”的政治地位（见表1）。不过，人民党的“一党独大”格局却并不持久。2013年大选中， 作为民主派知识精英政治代表，桑兰西党与人权党合并为救国党，并一举夺得了近半数席位。尽管根据2006年宪法修正案规定，组阁所需众议院议席从2/3降至1/2，从而使人民党保持了执政地位，但“两大党对峙”格局还是对军政家族集团及洪森政权形成了明显的政治压力。
表1 柬埔寨众议院历次选举情况
资料来源：笔者根据柬埔寨国家选举委员会网站刊载相关数据制作而成，具体见http://www.necelect.org.kh/khmer/，2017-04-10.
从目前来看，得益于领袖权威、资源分配与武力威慑的三方面优势，军政家族集团在柬埔寨的政治主导地位相对稳固，短期内不会权柄旁落，但中长期面临结构性难题，很可能引发政治动荡与社会冲突。具体来看，主要包括以下方面
首先是政治意识形态的话语缺失。军政家族集团是在原左翼社会主义力量的基础上蜕变产生，因此在意识形态领域呈现明显的无所适从性，既不愿沿用社会主义的话语体系，以免被政治反对派重提“亲越历史”，也无意全面引入西方意识形态，将话语体系的主导权拱手让于亲西方的政治力量。
作为军政家族集团的政治领袖，洪森很早就意识到话语体系建构的重要性与必要性，并努力构建具有柬埔寨特色的治党理政思想[4]。但是，成效差强人意，难以应对民主派知识精英的民主话语攻势， 更多是依托洪森的领袖权威、人民革命党推翻红色高棉统治的历史功业、人民党推动经济高速增长的现实政绩等非意识形态要素加以约束和制衡。
对于曾亲历20世纪中后期苦难生活的中老年选民而言，意识形态要素并不影响其对人民党特别是洪森政府的认可与支持，但对于缺乏共同记忆和传统文化熏陶的新生代城市中下阶层与农村选民，源自意识形态话语的政治想象却在很大程度上主导了他们的选择偏好。 这就使人民党在争取新生代选民方面，明显落后于高举“民主、自由与人权”大旗的救国党。
其次是政治资源供给稳定性与正当性的缺失。 军政家族集团的政治资源主要依托国家财政税收、土地市场开发以及国际援助。虽然从资源流量来看，军政家族集团相较于柬埔寨其他政治力量拥有一定优势，但在资源存量上却同样匮乏。
近年来，柬埔寨经济增长较快，但工业基础薄弱，再加上柬埔寨国有经济在20世纪90年代的私有化进程中烟消云散，因此军政家族集团很难从本土经济发展中获得可持续的政治资源。于是，通过正当或非正当的土地开发分享外国投资红利[5]，以及通过截留方式获得国际援助份额，也就成为军政家族集团筹措政治资源的重要渠道，从而引起新生代城市中下阶层与农村选民的强烈不满。
最后是组织结构规范性与制度化的缺失。作为军政家族集团的政治工具，人民党的制度化建设相当薄弱。作为人民党领袖，洪森的权威并不源于党内领导权，而是依托血缘、地缘和军缘关系，特别是通过家族联姻编织的传统庇护网络[6]。军政家族集团的利益板结化，短期内有助于增强人民党高层派系的协调性与凝聚力，避免无谓的权力内讧，但在中长期将会阻塞新生代精英的上升通道。随着以洪森长子洪马内为代表的军政二代步入军政界，针对人民党高层家族世袭的社会质疑日益增加，并成为救国党争取新生代城市中下阶层与农村选民的主要着力点。
（二）菲律宾的政治权力结构
菲律宾现有的政治权力结构表现为寡头自律形态。20世纪80年代后期，随着马科斯政权瓦解，各派权力集团经过反复博弈，形成了相对稳定的寡头格局。其中，传统家族集团拥有政治主导权，军人集团依托武力保持政治影响力，工商资本集团通过献金获得话语权，天主教会集团在意识形态与社会动员方面掌握重要政治筹码。各派权力集团在核心圈层划分了相互间的“权力—利益”边界，并在联合压制边缘群体特别是菲律宾共产主义与摩洛伊斯兰分离主义的问题上达成共识[7]。
作为核心圈层的政治主导力量，传统家族集团长期占据菲律宾的权力“金字塔”顶端。从20世纪初美国治下的“自治时期”以来，菲律宾先后产生了15位总统，其中至少有13位沾亲带故，并存在马卡帕加尔与阿罗约夫人的“父女总统”，以及阿基诺夫人与阿基诺三世的“母子总统”。杜特尔特当选总统前，仅有过一位不属于传统家族集团的“平民”总统，即任期尚未过半就被民主运动推翻的埃斯特拉达总统。在地方上，菲律宾政治、经济与社会资源主要为160多个传统家族把持[8]。通过金钱（Gold）、暴徒（Goons）与武装（Guns）的“3G”政治，传统家族长期垄断地方权力，任何改变既有格局的政治尝试都会遭到严酷打压[9]。
相较于传统家族集团的政治强势地位，马科斯执政时期扶持起来的工商资本集团与军人集团，则在政治上表现得后继乏力。工商资本集团依托马科斯政权的政策支持，通过抢占国内市场和开拓国际市场，很快发展成为菲律宾的重要支柱。基于筹措政治资金的客观需要，传统家族集团保留了工商资本集团的核心政治地位。但是，过于依赖政商关系的短板，使得工商资本集团很难保持对等的政治地位，通常情况下不过是传统家族集团的政治附庸与“钱袋子”。
军人集团在菲律宾的政治地位与影响力以马科斯掌权为分界线，呈现差异明显的两个发展阶段。20世纪60年代以前，军人集团在菲律宾政坛被长期边缘化，缺乏相对独立的政治地位，难以有效表达利益诉求。军人集团的政治窘境，很大程度上与菲律宾独立的和平进程有[10]。马科斯上台后，依托总统权力积极推动军人集团政治化进程，构建“总统—军队”的庇护制关系， 一方面提拔亲信，增强对军队的掌控能力，另一方面大幅增加军费预算，扩充军方势力[11]。军人集团的影响力在20世纪70年代得到全面提升，不仅军队规模从6万人猛增至25万人，而且不少中上层军官被任命为省长、开发机构主管以及国营企业经理[12]。
马科斯倒台后，军人集团依托武力，以政变或以政变相威胁的方式，勉强保持着核心政治地位。阿基诺夫人就任总统期间，菲律宾先后发生7起未遂军事政变，迫使其在相关问题上对军人集团作出重要让步。阿罗约夫人就任总统期间，政变再次成为军人集团争权的重要手段，未遂政变与政变威胁多达数百起[13]。不过，军人集团的议价能力却明显下降，最直观的就是作为军方核心诉求的军费开支，从马科斯倒台以来就基本呈下降趋势（见图4），难以满足军方的发展需要。
图4 20世纪80年代末以来菲律宾军费开支占国内生产总值比重走势图
资料来源：笔者根据世界银行数据库相关数据整理绘制而成，具体数据见http://databank．Worldbank．org/data/reports．aspx?source=world-development-indicators, 2017-04-10.
菲律宾是亚洲地区唯一的天主教国家，全国民众85%左右信奉天主教，从而为天主教会集团的政治影响力提供了深厚的社会根基。1986年，天主教会集团在推翻马科斯政权的第一次“人民力量” 运动中扮演了至关重要的政治角色，不仅在基层动员了数以十万计民众参与示威集会，而且在高层促成劳雷尔与阿基诺夫人的政治联盟，有效整合了各自为政的反马科斯力量。随着马科斯倒台，天主教会集团也从边缘圈层跃居核心圈层，成为政坛重要力量。2001年，天主教会集团在辛·海绵领导下，联合传统家族集团发动第二次“人民力量”运动，成功推翻埃斯特拉达总统，再次彰显天主教会集团的政治核心地位。
不过，近年来天主教会集团的政治影响力明显下降。究其原因，一方面是其观念立场开始落伍，“反对计划生育”和“取消死刑”等诉求成为菲律宾现代化发展的重要障碍[14]。另一方面是2005年政治领袖辛·海绵过世，使得天主教会集团再次面临派系分化，难以在政治上采取统一行动，从而很容易在权力博弈中受到压制，被迫作出妥协与让步[15]。
20世纪90年代以来，菲律宾的寡头权力结构呈现出较高的稳定性。在传统家族集团与天主教会集团的联合压制下，无论是军人领袖拉莫斯的修宪动议，还是首位平民总统埃斯特拉达的改革意图，均以失败告终。前者在大规模反修宪运动中被迫放弃动议[16]，后者更是在第二次“人民力量”运动中失去总统职位[17]。不过，由于传统家族集团的保守主义治国理念对菲律宾社会经济发展而言不合时宜，因此其主导下的寡头自律形态始终面临严重的结构性张力，特别是来自边缘群体的改革压力。
2016年杜特尔特当选总统，很大程度上是菲律宾权力结构对内在张力的再次回应。作为菲律宾政坛黑马，杜特尔特的政治履历相当单薄，除了短暂的众议员任期外，甚至未曾像埃斯特拉达那样出任过参议员和副总统，因此在马尼拉的政商两界缺乏根基。杜特尔特之所以能力压传统家族集团的竞选对手，除了利用传统家族集团内部矛盾，获得马科斯家族和阿罗约家族的支持，并在拉莫斯协助下以增加军费开支和改善军人待遇为条件，得到军人集团的认可，更重要的是以民粹主义立场，赢得了菲律宾新生代城市中下阶层与农村选民的拥护。
从目前来看，杜特尔特政府呈现明显的改革倾向，并有可能与传统家族集团与天主教会集团等保守力量发生冲突，甚至引发新一轮权力结构调整，从而在根本上化解菲律宾权力结构的寡头自律形态的结构性张力。但是，传统家族集团的政治影响力根深蒂固，除非杜特尔特能构建起包括军人集团与工商资本集团在内的广泛统一阵线，并依托中下层民意推动“自下而上”的全面改革，否则政治前景不容乐观，甚至有可能重蹈前总统埃斯特拉达的覆辙。
二 马来西亚：核心权力集团的政治衰落
从政治权力结构的形态来看，马来西亚与柬埔寨颇具相似性，都呈现单极多元形态（见图5）。不过，相较于柬埔寨军政家族集团的强势地位，作为马来西亚政治权力核心的马来人官僚资本集团，近年来却难掩颓势，面对各派政治力量的改革诉求，已经很难延续其核心圈层的排他性主导权，从而使马来西亚有可能在短期内转向衡平多元形态。
图5 马来西亚权力结构的单极多元形态
作为马来西亚的政治主导力量，马来人官僚资本集团依托马来民族统一机构（简称“巫统”），通过非中立的选举制度安排，长期把持着国家权力（见表2）。尽管在形式上，马来人官僚资本集团并未采取排他性的政治架构，而是通过国民阵线的政治联盟安排，实现了多元民主表象与巫统威权本质的有效统一。其中，最直观的就是巫统通过国民阵线进行的经济与政治资源特别是候选人资格分配， 有效强化了巫统政治权威，使得联盟的各派力量更倾向于内斗以取悦巫统，从而失去其政治独立性与竞争力。
表2 马来西亚选举情况
说明：*伊斯兰党曾于1973年至1977年加入巫统主导的国民阵线，所以在1974年选举中，执政联盟所获议席数包括伊斯兰党所获议席。
资料来源：笔者根据马来西亚选举委员会网站相关检索结果整理而成，具体见Election Commission of Malaysia, http://www．Spr．gov．my, 2017-04-10.
经过半个多世纪的威权统治，巫统一方面有效推动了马来西亚的社会经济发展，使得马来西亚跻身中等发达国家，但另一方面，随着“权力—利益”结构固化，巫统逐渐从马来西亚革新开放的进步力量，转变成为保守封闭的反动势力，并在21世纪初引发马来西亚社会的反威权运动，特别是巫统推行的“马来人优先”特权政策，更是成为政治反对派的重点攻击对象。
马来人官僚资本集团的政治根基在于国家权力部门中占据绝对优势地位的马来人公务员与军警，以及农村地区的中下层民众。得益于“马来人优先”政策，特别是马来西亚宪法第153条明文规定要为马来人保留适当定额的公共职位[18]，马来人在竞聘公务员与军警职位时拥有明显优势。统计显示，马来西亚政府部门的公职人员中马来人占比长期保持在六成以上[19]。2005年，马来西亚的公务员中马来人占比77%，高层管理类人员中马来人占比更是高达84%，而武装部门中的马来人占比则超过九成[20]。这不仅为巫统提供了数量可观的票田，而且也在很大程度上有效保证了马来人官僚资本集团对其他政治力量的有效遏制，使其难以逾越巫统预设的非中立选举体制而开展政治斗争。
2015年马来西亚城镇人口占总人口比例为74.7%[21]，但在巫统设定的选区划分规则下，农村地区的马来人中下层农民却为巫统提供了远高于其人口比例的关键选票。马来人农民群体对巫统的支持，一方面源于服从权威的传统政治文化[22]，另一方面则得益于巫统长期以来在马来人农民扶贫发展方面所作的积极努力[23]。对马来人农民群体而言，巫统更多地表现为传统庇护者，而不是现代政治代言人[24]。因此，作为庇护者象征的“马来人优先”政策也就成为马来人官僚资本集团难以割舍的政治筹码，特别在反对派力量呈上升趋势的情况下，更是无意承担失去马来人农民群体支持的政治风险。
2013年大选中，巫统领导的执政联盟史无前例地在得票率上失去了简单多数优势，仅因得益于非中立的选区划分规则，才保住了国会的执政地位（见表2）。不过，随着以“干净与公平选举联盟”为代表的社会运动的发展，巫统依托选区划分的技术性安排保持政治优势的做法，将会受到更多制约[25]。尽管马来人官僚资本集团的政治衰落基本成为定局，但在马来西亚权力结构从单极多元到衡平多元的转型过程中，还存在诸多不确定性。究其原因，就在于政治反对派在改革诉求上存在明显分歧。
马来西亚在权力集团的政治分野上，存在种族、宗教与阶层三道樊篱，不仅引发巫统与反对派的政治对立，而且成为三大反对党的重要隔阂。反对党各方在反对“马来人优先”特权政策上立场一致，但在替代方案的选择上却各有诉求，并随着跻身核心圈层可能性的增加，变得日益难以协调。其中，伊斯兰党代表的马来人伊斯兰集团主要侧重宗教诉求，要求改变巫统长期坚持的世俗化立场，建立“伊斯兰教国”[26]；民主行动党代表的华人左翼中产阶级，主要侧重种族诉求，要求选择更自由的“第三条道路”，既反对巫统的种族主义，也不认可伊斯兰党的伊斯兰主义[27]；人民公正党代表的马来人中产阶级，主要侧重阶层诉求，要求瓦解马来人官僚资本集团的资源垄断，从而为新生代的马来人中产阶级提供更广阔的发展空间，但认为有必要为马来人弱势群体提供基本保障。
21世纪以来，马来西亚的政治反对派曾先后两次建立政治联盟，但无论是“替代阵线”，还是“人民联盟”，都未能超越种族和宗教的政治樊篱。2013年大选后，人民联盟曾被认为距离取代巫统执政地位仅一步之遥。但是，随着伊斯兰党2014年在其执政的吉兰丹州提出施行伊斯兰教刑事法，人民联盟在历经七年的政治风雨后，还是于2015年宣告解散。
目前来看，马来西亚的政治多元化发展，将取决于以下变数：一是马来人官僚资本集团能否统合马来人伊斯兰集团或马来人中产阶级，再次凝聚马来人群体共识，从而在改革中保持主导地位；二是反对派能否在淡化种族与宗教因素基础上，构建紧密的政治联盟，从而全面取代马来人官僚资本集团，迫使其退出核心圈层，形成反对派主导的改革进程；三是马来西亚社会经济发展能否保持温和增长，从而为各派力量在自我克制的相互试探中达成妥协提供充裕时间， 否则就可能出现巫统政权在反对派尚未做好准备的情况下崩塌，使得马来西亚面临无序多元形态的政治乱局。
三 印尼与缅甸：多元权力集团的政治博弈
从政治权力结构来看，印尼与缅甸都呈现衡平多元形态（分别见图6与图7），但两者在稳定性方面却存在明显差异。印尼早在20世纪末就开始转入衡平多元形态，核心圈层的各派力量通过总统大选已经历数轮“斗而不破”的政治博弈，并在“权力—利益”划界问题上达成初步共识，具有较高的稳定性；与此相比，缅甸刚进入衡平多元形态，核心圈层的政治博弈也才起步，并存在明显的力量对比失衡，甚至有可能重返单极多元形态的权力格局。
图6 印尼权力结构的衡平多元形态
图7 缅甸权力结构的衡平多元形态
从20世纪60年代中期到90年代后期，印尼在苏哈托领导下保持了32年的“新秩序”体制。不过，从政治权力结构来看，“新秩序”体制后期与前期相比有明显不同。其中，最重要的是苏哈托为压制军人集团新生代力量而推动的核心圈层权力多元化，使印尼的政治权力结构从军人集团垄断权力核心的单极自律形态，转变为军人集团、传统政商集团以及伊斯兰集团在核心圈层相互制衡的寡头自律形态。
（一）印尼的政治权力结构
1998年苏哈托政权倒台以来，印尼在相对平稳的状态下开始了多元民主改革，并通过四次全国大选，初步形成了衡平多元形态的政治权力结构。印尼之所以能较顺利地推进多元民主改革，很大程度上得益于核心权力集团在“新秩序”后期的寡头自律形态下形成的政治默契与协商传统。这对印尼改革而言，短期看是幸事，有助于降低转型风险，避免政治动荡和社会冲突，但中长期看，由于既得利益集团主导的权力结构得以延续，将会在很大程度上压制有改革诉求的新兴力量的成长，并对“破旧立新”的改革进程形成严重阻碍。
从目前来看，世俗民族主义集团、伊斯兰集团、传统政商集团在印尼政坛的核心圈层三足鼎立，任何一方都缺乏压倒性政治优势。事实上，无论是苏西洛，还是佐科，都在上台时面临“朝小野大”的不利局面。尽管通过利益交换的方式，苏西洛与佐科都在形式上成功扭转了不利局面，构建了拥有国会多数议席的执政联盟，但本质上的“朝小野大”结构并未改变，任何存量改革议题都很难得到认可与支持[28]。
1.世俗民族主义集团
从构成来看，世俗民族主义集团的成员来源相当复杂，既有大量的中下层民众，也有为数不少的城市中产阶级，还有政界高官和商界精英。对于世俗民族主义集团而言，其政治凝聚力主要源自意识形态认同。世俗民族主义的政治观念形成于20世纪初的独立运动时期，代表人物是被誉为印尼国父的第一任总统苏加诺。其核心观念是民族主义，倡导民族独立和宗教中立，强调所有印尼人无论宗教和种族都有平等的归属感。苏哈托执政期间，世俗民族主义集团备受压制。20世纪80年代中期，苏加诺长女梅加瓦蒂加入印尼民主党，再次为世俗民族主义集团提供了政治凝聚力。1999年大选中，梅加瓦蒂组建的印尼民主斗争党以33.74%的得票率成为国会第一大党[29]。2001年，梅加瓦蒂成为印尼有史以来的首位女总统。
世俗民族主义集团具有迫切的改革诉求，但被寄予厚望的梅加瓦蒂在总统任期内却表现得保守、低效与软弱，民主改革缓慢，经济复苏乏力，腐败问题加剧，结果导致世俗民族主义集团的涣散与分化[30]。随着梅加瓦蒂作为“苏加诺长女”的政治光环日渐褪色，民主斗争党政治凝聚力显著下降，2004年国会选举得票率仅为18.53%，降幅达45%，2009年国会选举更是进一步降至14.03%[31]。
2014年总统大选，平民政治家佐科成为世俗民族主义集团的政治新星，不仅挽回了民主斗争党的政治颓势，而且再次为世俗民族主义集团提供了政治凝聚力[32]。从目前来看，世俗民族主义集团的政治前景很大程度上取决于佐科在总统任期内改革承诺的兑现情况。如果经济发展、政治改革与民生改善等方面能取得实质性进展，那么世俗民族主义集团的政治凝聚力与影响力都将获得显著增强，甚至有可能成为印尼权力结构的主导核心，否则，世俗民族主义集团就有可能失去意识形态感召力，进而在权力博弈中被边缘化。
2.伊斯兰集团
尽管印尼从独立以来就一直是世俗国家，但作为全球穆斯林人口最多的国家，伊斯兰教始终是印尼政治的核心要素。印尼伊斯兰和社会研究中心2007年展开的调查显示，将宗教作为首要政治认同的印尼民众高达41.3%，而将国籍作为首要政治认同的仅为24.6%[33]。
印尼伊斯兰集团的政治化进程开始于独立运动时期， 并逐渐形成现代派与传统派两大阵营。现代派主张净化伊斯兰信仰，推动现代化改革，学习西方进步文明，反对泛灵论和多神论，其代表组织是成立于1912年的穆罕默迪亚，成员主要是城市穆斯林中产阶级。传统派主张维护伊斯兰教士的传统权威，包容伊斯兰文化与土著习俗融合，其代表组织是成立于1926年的伊斯兰教士联合会， 成员主要是农村地区穆斯林。两大阵营的竞争与合作有力推动了伊斯兰集团的形成和发展。
苏哈托执政前期，伊斯兰集团备受压制。建设团结党作为唯一合法的伊斯兰政党，却根本无力对苏哈托政府形成有效制约。“新秩序”后期，苏哈托对伊斯兰集团开始从压制转为有选择的扶持[34]。苏哈托倒台后，伊斯兰集团政治回归的步伐进一步加快。1999年以来的四次国会选举，伊斯兰集团四大主要政党的得票率基本保持在30%左右[35]，再次成为印尼政坛的重要力量。
不过，伊斯兰集团各派立场分歧，在很大程度上影响了伊斯兰集团的资源整合。伊斯兰教士联合会支持的民族觉醒党与穆罕默迪亚支持的国民使命党都坚持世俗政治，但存在传统派与现代派的立场分歧；建设团结党与繁荣正义党都高举“伊斯兰”旗号，但后者更激进，不仅要求建立伊斯兰教国，而且与中东的伊斯兰团体甚至极端组织存在联系。尽管如此，伊斯兰集团在印尼政坛依然拥有重要话语权，任何有意问鼎总统宝座的政治力量都必须取得伊斯兰集团的认可与支持。
3.传统政商集团
从起源来看，传统政商集团相当程度上是印尼军人集团发展的衍生物。苏哈托“新秩序”时期，军人集团把持着国家行政权力与发展资源，军政高官享有各种政治和经济特权，但是缺乏经商能力，很难自行将权力和资源转化为现实收益。于是，扶植依附性的商业集团负责收益转化，也就成为军人集团的必然选择。
苏哈托执政前期，军政高官通常会与拥有原始资本、管理经验以及销售网络等优势的华人企业家开展合作联营，提供信贷优惠、经营许可证、专利特许权、外贸垄断以及政治庇护，以获取高额利益分红，从而在相互依存与利用的基础上构建共生关系，这通常被称为“主公制”或“主公主义”[36]。
苏哈托执政中后期，随着军政高官的二代或三代接管家族势力，政商合作模式开始有所改变。通常情况下，军政高官的二代或三代都要比父辈们更为熟悉和理解商业运作模式，再加上 “主公制”在印尼原住民中引起强烈的不满情绪，使得军政高官开始更多地扶植原住民的商业集团。
“新秩序”时期，传统政商集团作为军人集团的依附力量，无论是华人政商，还是原住民政商，都在政治上表现低调，更倾向于通过军政高官间接表达政治诉求。苏哈托倒台后，拥有雄厚资金的传统政商集团正式登上政治舞台，开始成为权力博弈的重要参与力量。
从目前来看，传统政商集团与军人集团的联盟尚在，但相互关系从不对等依附变为了对等合作，形成了前者“政治资金”与后者“社会网络”的有机结合。更重要的是，作为民主选举的最大金主，无论是谁掌权执政，传统政商集团都将在印尼权力结构中拥有重要话语权。
（二）缅甸的政治权力结构
相较于印尼核心圈层三方力量之间相互交织彼此制衡的政治均势，缅甸核心圈层的军人集团与民盟—民主派之间却存在明显的力量失衡，从而使双方缺乏对等性的政治博弈，很可能在根本上对缅甸新生的衡平多元形态产生解构作用（见图7）。
1.军人集团
作为缅甸最重要的政治力量，军人集团在过去的 70 多年里，始终主导着缅甸的社会发展方向，并成为国家意识形态的关键塑造者。军人集团是在反殖民斗争的过程中成长起来的，并由此获得了政治上的历史合法性。从20世纪60年代初到80年代末，军人集团不仅在核心圈层掌握着排他性的政治主导权，而且将其他力量全部压制在边缘圈层，从而保持着单极自律形态的独裁体制[37]。
20世纪90年代以来，随着新军人政变掌权，军人集团开始有限度地放开制衡圈层的政治空间，一方面改变了以往在民族与宗教问题上的强硬立场，表现得更具灵活性与妥协性，从而为少数民族集团与僧伽集团提供了重要契机，另一方面在社会经济领域坚持改革开放，从而为民盟—民主派、新兴商业集团以及技术官僚集团的发展创造了有利条件。不过，军人集团对核心圈层的权力垄断，却从未做出任何实质性的妥协或让步。
作为军人集团政治改革的重要标志，缅甸2008年宪法明确提出，“国家将始终坚持军队能参与和担负对国家政治生活的领导”[38]，并为军人集团在核心圈层的政治主导地位提供了全方位的制度保障。尽管军人集团扶持的巩发党在2015年大选中惨败，从而结束了军方长期以来对行政权的政治垄断，但却并未影响军人集团的政治主导地位。缅甸全国40余万的武装部队，长期以来为军方控制的国有资源特别是玉石与油气资源，以及巩发党的社会动员力成为军人集团保持影响力的三大支柱。
2.民盟—民主派
民盟—民主派形成于20世纪80年代末的反政府运动时期。1988年9月，长期旅居海外的缅甸国父昂山的女儿昂山素季与前总参谋长兼国防部长丁吴等人共同组建了全国民主联盟（简称“民盟”），并很快成为同一时期诸多反政府组织中最具影响力的政治团体。1990年5月的大选中，民盟以压倒性优势胜出，赢得了议会全部495席中的396席，而亲军方的民族团结党仅获10席，根本无力在议会斗争中维护军方权益。这使得民盟在军人集团主导的政治权力结构下，非但未能获得执政权，反而备受打压，昂山素季更是被军政府长期软禁[39]。
21世纪初，在国内外压力下，军人集团开始民主化改革，长期被边缘化的民盟—民主派很快就再次登上政治前台。2012年，民盟参加议会补选，赢得全部44席中的43席，成为缅甸第二大党与最大反对党。2015年大选选举，民盟再次以压倒性优势胜出，成为国会第一大党。2016年，民盟候选人吴廷觉当选总统，使得民盟—民主派的政治影响力登顶[40]。
尽管在大选中表现得相当强势，并在形式上全面接管了缅甸的立法与行政权，但民盟—民主派作为政治权力集团，依然存在明显的内在张力与不稳定性。具体来看，这一方面表现为缺乏高效的组织结构。虽然民盟在过去近30年里持续运作，但在军政府的持续压制下，特别是在中高层领导普遍受到迫害，难以有效开展政治活动的情况下，民盟的组织化程度一直相对有限，甚至在20世纪末还曾濒临瓦解。近年来民盟政治复兴，很大程度上归功于昂山素季的偶像权威，从而在大选期间掩饰了民盟的缺陷与积弊，但在接管立法与行政权后，民盟的组织化难题日益凸显。其中，最突出的就是人才储备严重不足，党内领导层老龄化严重，而且普遍缺乏从政经验，缺乏兼具执行力与号召力的中青年骨干，难以承担引领国家改革与社会发展的历史重任。
另一方面，表现为缺乏共同的意识形态。从构成来看，民盟成员的来源相当广泛，既有军政府的失势高官，也有学生运动领袖，还有知识分子、宗教人士以及商界精英，基本涵盖了缅甸社会的各个领域。在民主运动中，这有助于构建最广泛的统一战线，并在“反对军人统治”的共同诉求下形成合力，从而使民盟在1990年与2015年大选中都能以压倒性优势击败军人集团扶持的官方政党。但是，随着民盟成为执政党，曾经“反对军人统治”的政治共识不复存在，开始让位于更加现实的“权力—利益”博弈，从而使民盟在意识形态建构方面的匮乏与薄弱日益凸显，照搬自西方的民主、自由、市场、法治等教条式话语表述，很难承担起沟通和协调既有统一战线中各派力量诉求分歧的政治重任，有可能使民盟在无休止的政治摩擦与社会冲突中失去凝聚力，从而走向衰落甚至瓦解。
从目前来看，作为缅甸新时期最具潜力与活力的政治力量，新兴商业集团在“权力—利益” 博弈中的抉择，或将成为影响缅甸政局走势的关键因素。由于缅甸市场化改革起步较晚，而且力度、广度与深度都相当有限，因此新兴商业集团迄今为止还是军人集团的依附力量。如果民盟—民主派能在执政期间，通过对外开放促成新兴商业集团的跨越式发展，使之成为更具独立性的政治力量，不再依附于军人集团，那么核心圈层的不均衡对比就可能得到根本改变，并朝着有利民盟—民主派的方向发展。不过，对缺乏执政经验与人才储备的民盟—民主派而言，对外开放存在较高外部风险，并会面临国内既得利益集团的掣肘与抵制，如果缺乏有效管控，就可能引发经济危机与社会动荡，从而为军人集团以“维稳”为由再次掌权提供契机。
四 泰国：政治保守阵营的权力复辟
相较于东南亚其他国家，泰国政治多元化起步较早。1992年“五月流血”民主运动后，泰国的政治权力结构开始从寡头自律形态转入衡平多元形态，曾长期把持政治主导权的军人集团与王室—保皇派被迫由核心圈层退守制衡圈层，从而为其他政治力量提供了重要的发展空间。不过，20世纪90年代泰国政治多元化的成效却差强人意，核心圈层各派力量特别是地方豪强集团忙于争权夺利，根本无意也无力顾及社会经济发展，使得泰国政坛在小党林立格局下呈现明显的“弱政府”特征，从而引起泰国社会的普遍不满。1997年亚洲金融危机后，泰国开始新一轮的政治权力结构调整，并随着以前总理他信为代表的新兴资本集团的强势崛起，迅速形成单极多元形态[41]。
尽管在社会经济发展方面，他信政府取得了明显成效，不仅引领泰国摆脱亚洲金融危机影响，而且保持积极的经济复苏态势；但是，新兴资本集团在核心圈层排他性的政治权力垄断，特别是在政治上将军人集团与王室—保皇派进一步边缘化，在经济上无视曼谷政商集团的保守利益诉求，引起保守阵营的强烈反弹。
2006年以来，泰国陷入保守派“反他信”阵营与革新派“挺他信”阵营的持续性政治冲突，并多次爆发大规模街头流血冲突[42]。2014年5月，泰国军方在巴育领导下发动政变，推翻他信派系的英拉政府，废止宪法，解散国会，组建“全国维持和平与秩序委员会”（简称“维和委”）接管国家权力，成为军人集团自1932年以来的第19次政变和第12次夺权[43]。
巴育执政期间，泰国政治权力结构呈寡头自律形态（见图8）。其中，军人集团与王室—保皇派的“武力威慑—合法性权威”政治联盟，成为把持核心圈层政治主导权的重要基石。2014年7月，普密蓬国王批准了巴育呈递的临时宪法草案，从而在根本大法层面，为维和委在“还政于民”举行众议院选举前把控政权提供了正当性。特别是临时宪法第44条规定，维和委主席即巴育有权颁布法令，旨在 “推动各个领域改革，推进国内民众的爱与和谐，以及防范、减少或者压制任何危害国家秩序与安全、王权、国民经济或公共管理之行为，无论相关行为发生在国内或国外”，相关法令将被视为“合法、合宪和最终决定”，更是为军人集团提供了凌驾于行政、立法与司法的临机专断权。
图8 泰国权力结构的寡头自律形态
对泰国而言，寡头自律形态并不具有可持续性。尽管在军人集团的武力威慑下，各派政治力量被强行压制在边缘圈层，但在军人集团“还政于民”举行众议院选举后，将很难继续保持制衡圈层的真空状态，城市中产阶级、地方豪强集团以及新兴资本集团等政治力量的回归是大势所趋。关键问题在于，随着泰国政治权力格局重返衡平多元形态，军人集团与王室—保皇派的政治联盟能否坚守核心圈层的政治主导地位，并有效安抚各派政治力量，避免再次引发保革冲突。2014年政变以来，军人集团一直在努力通过制度化建设，巩固保守阵营的核心圈层主导权。
2017年4月，军人集团主持起草的新宪法正式颁行。其内容呈现明显的保守主义特征。新宪法规定，新一届国会参议员将全部由任命产生，从而不仅保证保守宪法的稳定性，使得民选众议院在缺乏参议院支持下，根本达不到修宪所需的议席，而且限制立法自主性，使得民选众议院提起的相关议案，如果得不到保守阵营认可，将很难通过参议院审核。此外，新宪法还增设国家战略条款，从而在根本大法层面限定民选政府必须遵循军人集团制定的“二十年国家发展战略规划”开展工作。作为泰国保守路线的总纲领，该规划涉及政治、经济、社会、文化、安全等全方位的国家政策安排[44]。更重要的是，新宪法删除了总理必须是民选众议员的规定，使得军人领袖通过非民选方式出任总理成为可能，从而为军人集团的非政变夺权提供了有利条件。
尽管军人集团在制度化方面的布局颇为周延，但从1991年宪法、1997年宪法再到2007年宪法的更迭废止，不难看到缺乏权力背书的制度化建设在政治多元化进程中的脆弱性[45]。从政治博弈来看，泰国政治权力结构调整将主要取决于以下影响因素：
其一是王室—保皇派的政治威望衰退。作为军人集团最重要的政治盟友，王室—保皇派承担着为军人干政提供合法性授权的重要功能[46]。但是，随着2016年拥有崇高威望的拉玛九世普密蓬国王与世长辞，王室—保皇派的政治地位面临明显的下行压力。 尽管拉玛十世哇集拉隆功国王顺利登基， 但其政治威望根本无法与其父王相提并论，很难继续为军人集团提供强有力的政治支持，甚至可能因其品行问题，成为政治联盟的负资产。
其二是军人集团的廉政建设难题。巴育政府上台后高调反腐倡廉，赢得社会公众的普遍认可。不过，对权力集团而言，谋取利益以保持凝聚力是最基本的前提条件。这使得军人集团面临两难，如果坚持廉政建设，拒绝军内派系将政治权力转化为经济利益，那就很难保持军内派系的一致性，甚至有可能出现政治分裂；如果坐视军内派系以权谋私，则会引起社会不满，从而为政治边缘化的各派力量提供反攻契机。
其三是曼谷政商集团的产业结构调整。巴育政府执政以来，相继推出了全新的投资促进政策与产业集群经济特区政策，并提出更为合理的“泰国40规划”[47]。从中长期来看，此举有助于弥合曼谷政商集团与新兴资本集团的政策分歧，缓和新旧商业集团的权力冲突，并为有序调整政商关系创造有利条件。但在全球经济衰退的影响下，如果经济改革未能达到预期目标，曼谷政商集团很可能再次转向保守立场，从而进一步激化与新兴资本集团的政策冲突。
五 对“一带一路”建设的影响及对策建议
从权力结构调整来看，东南亚国家的政治多元化，将对“一带一路”产生两方面影响：一方面表现为重要机遇，有助于打破原有发展模式的保守格局，使得相关国家在对华合作方面更具开放性，从而有利于塑造互利共赢的发展共识[48]；另一方面表现为严峻挑战，很可能影响到相关国家对华合作的稳定性、协调性与有效性，从而增加“一带一路”面临的政治风险[49]。为此，有必要针对相关国家的政治多元化进程，从民心相通的角度出发进一步加强政治风险防范。
（一）塑造发展共识的重要机遇
从形成原因来看，东南亚相关国家的政治多元化，很大程度上根源于长期被边缘化的社会群体对既有发展模式缺乏公平性的强烈不满。这就使得相关国家的政治多元化将会推动发展模式变革，并有助于在发展理念上与“一带一路”形成重要共识。对此，有必要从以下几方面去理解：
首先，东南亚相关国家的既有发展模式面临结构性瓶颈，难以有效弥合城乡分化、地区分化与贫富分化的发展失衡。
从经济增长率来看，尽管相关国家基本保持了高于全球平均水平的温和增长态势，但在1997年亚洲金融危机和2008年全球经济危机的影响下，各国经济增长乏力的总体趋势相当明显（见图9）。对于正处在跨越式发展阶段的相关国家而言，中高速甚至中低速的经济增长率，都很难满足社会经济发展的客观需要，从而会在很大程度上激化社会矛盾。
图9 东南亚国家经济增长情况（单位：%）
资料来源：笔者根据世界银行数据库相关数据整理、绘制而成，具体数据见http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=world-development-indicators, 2017-04-10.
无论工业化程度较高的泰国、马来西亚、印尼、菲律宾等老东盟国家，还是正处于工业化起步阶段的柬埔寨与缅甸等新东盟国家，都存在“中心城市（首都）+政商资本”优先发展的失衡现象。各国农村都在跨越式发展进程中付出了沉重代价，不仅要在工农业产品交换中忍受价格剪刀差的盘剥，以保证工业化的资本积累，而且还要为中心城市的工业与服务业发展提供源源不断的廉价劳动力；但在发展红利的分配方面，掌握核心圈层政治主导权的既得利益集团，却从来都是倾向于中心城市，而对农村的发展诉求视而不见。
鉴于日韩经验，东南亚相关国家在相当长时期内普遍认可“先城市，后农村”的两阶段发展路径，并在社会分化将呈U型走势的乐观预期下，形成容忍城乡分化、地区分化与贫富分化现象日益严重的共识基础。不过，随着泰国等新兴工业化国家面临“中等收入陷阱”的发展困境，有关社会分化的U型走势受到质疑，并引起边缘群体的强烈不满，从而使“城市反哺农村”和推动“城市与农村和谐发展”的社会诉求变得日益强烈。
相比老东盟国家，柬埔寨与缅甸等新东盟国家在社会分化问题上所面临的压力更为明显。因为，对工业化初见成效的老东盟国家而言，农村最困难的时期已过去，边缘群体特别是农村中下层民众所关切的主要是“城市反哺农村”的公平发展权；但对正处于工业化起步阶段的新东盟国家而言，农村在跨越式发展中所承受的阵痛才刚开始，并将在相当长时期内进一步恶化，甚至有可能影响到最基本的生存权要求。
其次，信息通讯技术的发展改善了边缘群体的碎片化问题，不仅增强群体共识，还提高了群体的政治动员与组织能力。
边缘群体特别是农村中下层民众在政治上缺乏话语权，很大程度上是源于其固有的碎片化问题，不仅在地域分布上相对松散，而且在生产方式上也缺乏紧密联系，更多是个人或小团体的互助合作，难以形成群体性的共识与行动。不过，随着信息通讯技术的发展，特别是兼顾移动通讯与互联网的智能手机在东南亚相关国家的日益普及（见图10），边缘群体的碎片化问题得到明显改善。
图10 东南亚国家每百人手机拥有量
资料来源：笔者根据世界银行数据库相关数据整理、绘制而成，具体数据见http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=world-development-indicators, 2017-04-10.
移动互联网无视空间距离的信息推送与交流互动功能，一方面有助于最大限度地传播不满情绪，从而激发边缘群体的相对剥夺感以凝聚群体共识，特别是达成公平合理地分配国家发展红利的利益共识。尽管从政治意识来看，边缘群体尚处于起步阶段，群体共识也仅局限于情绪共鸣，缺乏理性的思辨与判断，但对占据政治主导地位的既得利益集团而言，边缘群体的感性冲动却要比其他权力集团的理性诉求更难应对，因为后者在政治博弈中会基于“成本—收益”进行取舍，而前者通常不会妥协，任何折中做法都有可能引起更强烈的政治反弹。
另一方面，移动互联网有助于提高边缘群体的政治动员与组织能力，从而为其他权力集团在政治博弈中调动边缘群体提供了技术可行性。移动互联网出现以前，边缘群体的政治动员与组织需要依托金字塔式的科层结构进行逐级协调，不仅成本高昂，而且效率低下，因此在政治博弈的性价比上缺乏可行性；但在移动互联网的虚拟空间中，科层结构得以扁平化，从而有效改善了动员成本与组织效率，使得依托边缘群体进行政治动员和组织成为极具性价比的政治博弈工具。东南亚各国中，泰国的他信、印尼的佐科、缅甸的昂山素季、菲律宾的杜特尔特、马来西亚的安瓦尔以及柬埔寨的桑兰西等，都在很大程度上是边缘群体政治化的重要受益者。
再次，相关国家在政治多元化进程中，亟需外部资源，否则将很难在存量改革条件下有效满足边缘群体的发展诉求。
政治多元化的本质是核心圈层的主导权博弈，以及由此引发的“权力—利益”边界的重新划分，但在政治多元化第二阶段的权力协调过程中，无论是原先占据核心圈层政治主导权的既得利益集团，还是通过跨圈层流动跻身核心圈层的新兴权力集团，都必须正视边缘群体的发展诉求。
尽管边缘群体很难直接影响核心圈层的权力博弈，但如果发展模式调整未能有效满足边缘群体的发展诉求，那么在政治多元化第三阶段的制度建构过程中，就很可能面对边缘群体的政治反弹。从体制内的选举抵制，到体制外的街头运动，边缘群体不满情绪的表达将会对第三阶段的制度建构产生严重阻碍，甚至有可能在其他权力集团的推波助澜下，迫使各派力量重返第二阶段再次博弈。
事实上，对于东南亚相关国家核心圈层的各派权力集团而言，关键问题并不在于是否应当满足边缘群体的发展诉求，而是如何在经济增长放缓的存量改革条件下，解决边缘群体发展的资源缺口。从基础设施建设，到劳工技能培训，再到产业扶持开发，都需要持续地投入大量资源，但相关国家的经济增量部分并不足以支撑相应需求。这就意味着，除非引入外部资源，否则相关国家就需要重新划分既得利益以保证边缘群体的发展需求。由于事关利益分配，因此任何权力集团都不会轻易做出让步，甚至引发难以妥协的社会分裂与政治冲突。泰国近十年来的政治动荡，很大程度上就是发展模式调整难以满足各方诉求，从而陷入政治多元化的转型困境。
最后，“一带一路”契合了相关国家的增量改革诉求，有助于其在政治多元化进程中与我国形成互利共赢的发展共识。
作为推动亚欧非大陆沿线各国开放合作的宏大经济愿景，“一带一路”将为东南亚相关国家提供解决存量改革难题的重要契机。“一带一路”不仅将为相关国家的基础设施互联互通提供资金、技术、 人才等全方位支持，推动沿线地区社会经济发展，而且将为相关国家的产业结构调整提供发展机遇， 有助于推动创造性产业转移，并在此基础上形成更公平、合理、高效的区域产业分工体系[50]。近年来，泰国、印尼、马来西亚、菲律宾等国相继提出大规模的基础设施特别是交通基础设施的建设规划，并表达了与“一带一路”进行对接的积极立场。
尽管在对华合作方面，相关国家各派力量特别是既得利益集团还是表现得相对保守，但在政治多元化的结构性压力下，特别是随着既有发展模式调整的进一步深化，各派力量将会采取更为开放的对华合作立场，并有助于在此基础上与我国形成互利共赢的发展共识。
（二）防范政治风险的严峻挑战
相较于中长期发展的有利态势，东南亚相关国家的政治多元化进程在短期内存在明显不确定性，很可能引发权力结构层面的政治风险，从而对“一带一路”及相关国家的对华合作形成不利影响。具体来看，主要表现在以下方面：
第一，从稳定性来看，核心圈层的政治主导权变动，有可能影响相关国家对“一带一路”的主流看法与官方立场，甚至有可能引起明显的政策调整。
尽管在国家层面上，“一带一路”做的是加法，但对各派力量而言，预期收益分布却并不均衡。相较于在市场经济条件下更具有竞争力的新兴权力集团，依赖权力垄断和政商关系的既得利益集团在“一带一路”的建设过程中，不仅有可能面临中长期相对收益的损失，还有可能在短期内遭遇绝对收益的损失。于是，依据不同预期收益，各派力量通常会对“一带一路”形成不同看法与立场，并试图将其转化为主流看法与官方立场，从而影响国家决策，以保证其利益最大化。
政治多元化的权力结构调整，特别是各派力量在第一阶段和第二阶段对核心圈层主导权的博弈，很可能激化各方在“一带一路”问题上的利益分歧，甚至引起各方“为反对而反对”的政治化倾向。从有利方面来看，这意味着如果新兴权力集团占据上风，那么相关国家将会对“一带一路”表现得更为积极和主动；但从不利方面来看，如果新兴权力集团失势，就有可能引起相关国家的主流看法与官方立场发生变化，甚至是进行政策回调，从而对“一带一路”产生严重的负面影响。
在菲律宾，杜特尔特掌权后，中菲关系明显改善，“一带一路”更是在交通基础设施建设等方面取得重要进展。但是，面对传统家族集团的政治压力，杜特尔特的政治前景并不明朗，如果发生意外就有可能引起局势逆转，甚至再次形成阿基诺三世执政时的不利局面。
第二，从协调性来看，相关国家的各派力量在尚未划定“权力—利益”边界的情况下，将很难就对接“一带一路”的体制机制改革做出妥协与让步。
“一带一路”的有序推进要求各国对外开放，对内改革。唯有切实推动体制机制的创新与完善，方能满足“五通”发展的需要。其中，仅就贸易畅通而言，亟待解决的问题就至少包括加强信息互换、监管互认、执法互助的海关合作，以及检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息等双多边合作[51]。但是，任何事关体制机制的改革，都或多或少地需要面对既得利益分配体系的协调难题。
政治多元化引起的“权力—利益”边界的重新划定，使得相关国家的各派力量在体制机制改革的成本分摊与收益分配问题上，要比政治常态下更加难以做出妥协和让步。因为对各派力量而言，很多在政治常态下归属明确的利益版图开始变得边界模糊，难以保证在政治多元化第三阶段的边界划定后不会出现分摊了成本，但却无法获得预期收益的不利局面。
于是，在“一带一路”的对接工作中采取务虚态度，避免可能引起利益分歧与争议的具体决策，也就成为相关国家各派力量，特别是既得利益集团的普遍做法。作为“一带一路”的标志性项目，中泰铁路合作在经过近三年的十余轮磋商后，却始终未能取得实质性进展，很大程度上就在于泰国国内各派力量的相互掣肘，以及铁路轨距选择方面的利益困境[52]。
第三，从有效性来看，权力结构调整的政治博弈，有可能引起相关国家执行与监管能力的下降，使其难以保证“一带一路”的相关工作得到有效落实。
东南亚相关国家在政府的执行与监管方面普遍存在严重问题，特别是新东盟国家缅甸与柬埔寨，不仅效率低下，而且腐败严重，难以有效满足“一带一路”对开放条件下社会经济建设的需要。相关国家的政治多元化，很可能使问题进一步恶化。权力结构的瓦解与重组，将会使政治主导集团的权威性与影响力呈U型走势，从而使相关国家具有明显人治特征的管理体系，变得更加难以约束。这将在很大程度上影响“一带一路”相关工作甚至事关国家重要决策的工作落实，从而严重阻碍“一带一路”在相关国家的落地与推广。
（三）对策建议
东南亚国家的政治多元化使“一带一路”面临机遇与挑战并存的复杂局面。对此，我国有必要采取行动趋利避害，积极引导相关国家朝着有利于“一带一路”的方向发展。不过，由于相关国家核心圈层的政治主导权博弈很可能引起政府的调整与更迭，从而使我国习惯做政府工作的传统模式难以见效，因此，有必要转换工作思路，针对相关国家不同圈层的权力集团与社会群体开展工作，以形成全方位多层次的民心相通格局。具体来看，有必要做好以下工作：
其一，加强智库建设，针对“一带一路”发展规划与项目合作的可行性，开展跨国联合研究，改善相关国家核心权力集团对“一带一路”的看法与立场。
相关国家的核心权力集团对“一带一路”存在顾虑甚至偏见，将会成为最直接的潜在政治风险。对此，有必要通过政治游说的方式，引导其改变看法与立场。但是，通过官方渠道进行交流与沟通并不合时宜，因为在政治多元化进程中，很容易引起其他权力集团的质疑与不满，产生不必要麻烦。依托智库开展游说工作，将是更为合理的解决路径。一方面，智库具有非官方性，相关研究也属于学术建议，而不是官方承诺，有助于避免政治猜忌；另一方面，智库研究在客观性与准确性方面更具有说服力，有利于提高游说工作效果。
值得留意的是，智库研究应当有政府背书，遵循“政府服务外包”的工作方式，否则民间合作很难得到相关国家核心权力集团的重视与认可；同时，智库研究重点不在于对“一带一路”官方文本进行诠释，而在于分析相关国家核心权力集团的利益诉求，并提出建设性意见，以改善“一带一路”预期收益分布不均衡问题。
其二，加强与相关国家知识精英的交流与沟通，增信释疑，培养新生代知华人士与友华力量，提高相关国家在具体工作中对接“一带一路”的执行能力。
由于相关国家在对接“一带一路”的体制机制改革方面普遍存在问题，因此要推动“一带一路”相关工作的有效落实，就必须在相关国家的人治环境下，争取掌握体制机制裁量权的知识精英的支持，否则将很难克服执行与监管方面的现实瓶颈。
需要指出的是，针对相关国家知识精英开展工作，在对象选择上，应将主要目标集中于新生代。因为新生代在思想上更为开放，更具有求知欲和可塑性，更有可能成为友华力量的坚实基础。此外，在工作方式上，应加强部门协调和资源整合，特别是在时间上要有连贯性，避免刚焐热的互信关系就被搁置冷却。
其三，加强媒体特别是新媒体的宣传力度，提高相关国家民众对“一带一路”互利共赢理念的直观感受，促使相关国家形成自下而上的对华合作诉求。
在政治多元化进程中，民意诉求对核心圈层的权力集团而言，具有比常态下更重要的影响力。因为通过民主选举或街头运动，民意倾向将对核心圈层政治主导权的博弈产生直接影响。这就意味着，如果“一带一路”得到相关国家民众的理解与支持，将有助于巩固和促进相关国家对“一带一路”的积极立场，避免出现政策反复。
但从目前来看，相关国家民众对“一带一路”的认知相当有限，尚未意识到“一带一路”将为其提供重要的发展机遇，甚至在西方国家特别是美日等国的误导下，对“一带一路”存在负面看法。因此，有必要加强宣传力度，通过相关国家民众喜闻乐见的表现方式，深入浅出地诠释“一带一路”的重要性、必要性与可行性。
不过，相关国家的传统媒体普遍存在利益板结化问题，难以有效拓展“一带一路”话语权，因此，有必要更重视新媒体的舆论阵地，利用新媒体传播成本低、覆盖面广、渗透力强等特点，有效提高社会影响力。
注释
[1]本文所提的相关国家主要是指泰国、印尼、马来西亚、菲律宾、缅甸、柬埔寨等东南亚六国。
[2]关于政治权力结构“同心圆”模型及五类权力结构形态的基本特征，参见周方冶等《东亚五国政治发展的权力集团研究》，中国社会科学出版社，2016年，第17-30页。
[3]骆梅芳：《柬埔寨共产党的失败及其教训》，《当代世界与社会主义》2001年第2期。
[4]周荣国：《柬埔寨要走自己的路——洪森谈治国理政新思路》，《当代世界》2001年第3期。
[5]武传兵：《柬埔寨人民党着眼执政安全解决土地纠纷》，《当代世界》2012年第9期。
[6]〈美〉丹尼尔·奥尼尔著，许丽丽编译《中国对柬埔寨的FDI》，《南洋资料译丛》2015年第2期。
[7]〈美〉戴维·沃费尔著，伟特译《菲律宾变了，还是维持原状？》，《南洋资料译丛》1994年第Z1期。
[8]房宁等：《民主与发展——亚洲工业化时代的民主政治研究》，社会科学文献出版社，2015年，第79页。
[9]马燕冰：《选举暴力下的菲律宾：政治仍难正常化》，《世界知识》2009年第24期。
[10]关王韫：《菲律宾与印尼军人政治参与的比较》，《东南亚研究》2004年第2期。
[11]〈美〉沃尔登·贝洛著，雪辽译，边意校《处在独裁与革命之间的菲律宾》，《南洋资料译丛》1985年第3期。
[12]贺圣达、王文良、何平：《战后东南亚历史发展——1945—1994》，云南大学出版社，1995年，第188页。
[13]吴琳：《政变喧嚣中的菲律宾》，《当代世界》2006年第4期。
[14]吴杰伟：《菲律宾天主教对政治的介入》，《东南亚研究》2005年第6期。
[15]杨凯：《菲律宾天主教会的再政治化与战后菲律宾社会转型互动机理研究》，《东南亚纵横》2013年第6期。
[16]沈红芳、李小青：《菲律宾修宪与反修宪运动探析》，《南洋问题研究》2006年第4期。
[17]沈红芳：《埃斯特拉达：菲律宾特色民主的产物与替罪羊》，《南洋问题研究》2001年第2期。
[18]郭伟伟主编《世界主要政党规章制度文献·马来西亚》，中央编译出版社，2015年，第92页。
[19] Lee Kam Hing and Tan Chee-Beng, eds., The Chinese in Malaysia, Shah Alam: Oxford University Press, 2000, p.105.
[20]〈马〉林鸿海：《马来西亚公共行政改革：回顾及展望》，《公共行政评论》2009年第4期。
[21]数据来自世界银行数据库，http://data.worldbank.org.cn。
[22]〈美〉威森·梅雷迪斯·利著，王振伟译，许丽丽校《烈火莫熄运动将何去何从——马来西亚种族和变化中的政治规则（上）》，《南洋资料译丛》2014年第1期。
[23]廖小健：《马来西亚消除农民贫困的措施与启示》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第6期。
[24]任娜：《马来西亚“新经济政策”下的种族与阶级分野》，《东南学术》2003年第5期。
[25]范若兰：《马来西亚2013年大选与政治发展前景分析》，《当代世界》2013年第10期。
[26]辉明：《试论马来西亚伊斯兰党的发展演变》，《世界宗教文化》2013年第3期。
[27]宋效峰：《马来西亚的“第三条道路”：民主行动党的理念与实践》，《东南亚南亚研究》2012年第3期。
[28]李皖南、刘呈祥：《印尼佐科维政府执政绩效初评》，《东南亚研究》2016年第2期。
[29] Aris Ananta, Evi NurvidyaArifin & Leo Suryadinata, Emerging Democracy in Indonesia,Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2005, p.14.
[30] Steven Drakeley, TheHistory of Indonesia, Greenwood Press, 2005, pp.161-163.
[31] Aris Ananta, Evi Nurvidya Arifin & Leo Suryadinata, Emerging Democracy in Indonesia, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2005, p.22; “Pemilu 2009 Dalam Angka”，Komisi Pemilihan Umum（印尼选举委员会），2010, http://www.kpu.go.id/dmdocuments/angka_26_30.pdf, 2017-04-13.
[32]许利平等：《从贫民窟到总统府——印尼传奇总统佐科》，社会科学文献出版社，2015年，第63-110页。
[33]〈印尼〉桑尼·塔鲁韦达加著，邵鸣译《印尼政治伊斯兰和伊斯兰政党——伊斯兰政治衰退证据的批判性评价》，《南洋资料译丛》2010年第3期。
[34]〈美〉罗伯特·海夫纳著，尚萌、施雪琴译《宗教复兴时代的民主化：印尼的个案》，《南洋资料译丛》2013年第3期。
[35] Aris Ananta, Evi Nurvidya Arifin & Leo Suryadinata, Emerging Democracy in Indonesia, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2005, p.14.
[36]陈文献：《印尼的“主公”：苏哈托军人集团上台后的新兴印尼华人大企业家阶层》，《南洋问题研究》1983年第1期。
[37]曹云华：《缅甸政治体制：特点、根源及趋势》，《东南亚研究》1988年第2期。
[38]〈缅〉缅甸宣传部印刷与书籍发行公司发行，李晨阳、古龙驹译《缅甸联邦共和国宪法》（一）（2008年），《南洋资料译丛》2009年第1期。
[39]林锡星：《试析昂山素季对缅甸军政权态度的转变》，《东南亚研究》2004年第1期。
[40]王子昌：《缅甸民盟的胜选及其执政难题》，《东南亚研究》2016年第2期。
[41]周方冶：《21世纪初泰国军人集团政治回归的路径、动因与前景》，《东南亚研究》2016年第4期。
[42]周方冶：《泰国政治持续动荡的结构性原因与发展前景》，《亚非纵横》2014年第1期。
[43]周方冶：《泰国“5·22”军事政变的过程、原因与前景》，李向阳主编：《亚太地区发展报告2015》，社会科学文献出版社，2015年1月，146-148页。
[44]《泰公布20年发展蓝图大纲》，2017-03-18，http://www.zaobao.com/news/sea/story20170318-737289
[45]周方冶：《泰国宪政体制多元化的进程、动力与前景》，《南洋问题研究》2013年第4期。
[46]周方冶：《泰国立宪君主政治权威兴衰的过程、原因与趋势》，《南洋问题研究》2012年第2期。
[47] “Thailand’s 20-Year National Strategy and Thailand 4.0 Policy”, The Government Public Relations Department,2016-08-02，http://thailand.prd.go.th/ewt_news.php?nid=3578, 2017-04-15.
[48]有关国家发展模式变革的讨论，参见周方冶：《20世纪中后期以来泰国发展模式变革的进程、路径与前景》，《东南亚研究》2015年第5期。
[49]有关政治环境开放性、稳定性、协调性、有效性的讨论，参见周方冶《“一带一路”建设政治环境评估的思路与方法——基于泰国与印度尼西亚的案例分析》，《北京工业大学学报（社会科学版）》2016年第5期。
[50]周方冶：《“一带一路”视野下中国—东盟合作的机遇、瓶颈与路径：兼论中泰战略合作探路者作用》，《南洋问题研究》2015年第3期。
[51]国家发改委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，2015-03-28，http://world.people.com.cn/n/2015/0328/c1002-26764633.html
[52]周方冶：《中泰铁路合作的结构性瓶颈与对策建议》，《当代世界》2017年第4期。
【责任编辑：陈若华】
本文刊载于《东南亚研究》2017年第4期。